近年来，建筑业作为我国国民经济的支柱产业，取得了长足发展，在经济建设中发挥着举足轻重的作用。然而，在我国建筑业快速发展的同时，建筑市场秩序混乱却也是不争的事实，其中一个普遍且不容忽视的问题即为建设领域中严重存在的拖欠工程款现象。拖欠工程款危害极大，它既影响工程质量、企业发展，又影响廉政建设，甚至社会稳定。可以说，建设领域的拖欠工程款现象，已成为社会的一大公害，必须切实抓紧加以解决。
一、建设单位拖欠工程款的法律界定
拖欠工程款是指在建设工程发、承包活动中，发包单位应当按照建设工程合同的约定向承包单位支付工程款项，却未支付或未按合同约定的数额、时间支付的行为。这里应明确的是，在建设工程发包与承包中，发包单位即指建设单位，而承包单位则涵盖工程勘察、设计单位和施工单位，建设工程合同相应地也包括工程勘察、设计、施工合同。但由于发包单位与作为承包单位的工程勘察、设计单位之间的发、承包活动涉及的价款为工程勘察、设计费用，而非工程款，故本文所研究的拖欠工程款仅发生在建设单位与施工单位之间，即双方当事人仅为建设单位与施工单位，建设工程合同也仅指建设工程施工合同。从上述定义得出，拖欠工程款首先是违约行为。发包单位作为建设工程的投资者和直接受益者，理应向承包单位支付相应的工程款项，并由双方在建设工程合同中对此事项事先予以书面约定，故发包单位拖欠工程款的行为违反了双方合同的约定，自不待言。更进一步说，现行《中华人民共和国建筑法（以下简称《建筑法》）第18条第2款简明、直接地为发包单位设定了及时拨付工程款的法定义务；《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第269条第1款在明确规定了建设工程合同法律概念的同时，从一个侧面强调了发包单位应承担的支付工程款的义务，故支付工程款为发包单位的法定主要义务自是题中应有之义。据此，及时支付工程款作为发包单位的义务就得到了法律上的确定。由此可见，发包单位拖欠工程款不仅是一种违约行为，更是一种违法行为，该行为以消极不作为的方式违反了法定积极作为义务，其违法性显而易见。从具体情形看，按照工程建设程序，拖欠工程款存在三种不同情形。首先，根据《合同法》第275条之规定，在工程开工前，在发包单位支付工程预付款方面，可能出现拖欠情形。其次，《合同法》第283规定，工程施工过中，在发包单位支付工程进度款方面，也可能出现拖欠情形。再次，根据《合同法》第279条规定，工程竣工验收后，在发包单位支付工程竣工价款方面，还可能出现拖欠情形。总的来说，拖欠工程款包括建设工程开工前拖欠工程预付款、建设工程开工后未竣工前拖欠工程进度款、建设工程竣工验收后拖欠工程竣工价款三种具体情形，对此应作完整全面的理解，而不能拘泥于狭隘、单一的字面。
（二） 我国拖欠工程款的历史与现况考察
近年来，我国建筑业以前所未有的速度向前发展，取得了长足进步，其作为国民经济支柱产业的地位日益凸显，在经济建设中发挥着举足轻重的作用。然而，在这积极向上的美好乐章中，也掺杂着一些与其形成强烈反差的不和谐音符，其中之一即为建设领域中存在的严重的拖欠工程款现象。从时间上追溯，我国建设领域的拖欠工程款问题最早出现于上世纪80年代后期，如果说当时出现拖欠工程款现象只是“星星之火”，那么进入90年代后，其就以惊人的速度发展成为“燎原之势”。据国家统计局统计，1990年全国建筑业企业被拖欠的工程款为36亿元，1992年底达200亿元，1995年超过600亿元，1996年底则为1360亿元，而至1997年底竟高达3566亿元以上，其较之1990年，不到10年的时间却增长了99倍。进入20世纪后，据国家统计局统计，至2001年底，全国拖欠工程款总额达2787亿元，占当年建筑业总产值的18.1%，较1996年翻了一番还多。2002年，全国拖欠工程款总额累计上升至3366亿元，相当于当年建筑业总产值的19.6%，比上年同期增长了21%。而据建设部的调查，实际拖欠工程款的情况可能比上述统计数据更为严重。建设部建筑市场管理司调研组曾组织各地作过一项调查，在被调查的建筑业企业只有25106家返回调查表，仅根据这2万多份建筑业返回的调查表统计，到2002年6月底被拖欠工程款已达2475.02亿元。而当时在我国具有资质等级的建筑业企业有67336家。由此，全国建筑业企业被拖欠工程款总数之巨大可见一斑。2003年，全国拖欠工程款总额累计达3670亿元，相当于当年建筑业总产值的19.6%，但由于采取了清欠措施，比上年同期增长率降至9%，其中全国已竣工项目拖欠工程款1756亿元，涉及12.4万个项目。至2004年8月，全国累计拖欠工程款3660多亿元，其中全国已竣工项目拖欠工程款尚有约1100亿元未偿还。截至2006年3月，全国拖欠工程款总额累计达4000多亿元。具体到微观层面，据2001年《建筑时报》对80家建筑业企业的一次调查显示，至1999年底其累计被拖欠工程款203亿元，其中就单笔拖欠款来看，拖欠数额最高达1.5亿元，拖欠时间最长为20年。由于拖欠工程款不可避免地给建筑业和建筑市场的发展带来严重危害，因此，解决拖欠工程款问题已迫在眉睫、刻不容缓，此问题也引起了党中央、国务院的高度重视，决心下大力气加大整治力度。尤其值得一提的是，2003年底，国务院出台了《国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》，要求用三年时间基本解决这一问题，从此拉开了由国务院牵头在全国范围内整治拖欠工程款问题的序幕。而2004年1月建设部等八部委联合颁发的《关于贯彻的实施意见》，更是成为法律界、建筑界关注的焦点和热点。经过政府相关部门的不懈努力，工程款清欠工作已初见成效，据建设部统计，截止2005年12月10日，全国累计清偿2003年以前竣工项目拖欠工程款1620亿元，占拖欠总额1860亿元的87.08%。然而一个不争的事实是，拖欠工程款问题虽已有所好转，但就如野火烧不尽，春风吹又生”、“前清后欠”、“边清边欠”的现象仍然没有从根本上得以解决。可见，解决拖欠工程款这建设领域的“第一顽症”可谓任重而道远。
二、 建设单位工程款拖欠问题的成因
（一） 建设单位拖欠工程款问题的主观因
第一，工程项目前期工作做得不扎实。主要表现为项目规划方案不够科学、因为缺项、漏项，导致工程在建设中不断修改施工方案，不断增加建设项目，必定造成超预算，致使工程款拖欠。
第二，工程项目审批不严。在实际中，不依法办事，资金来源不落实就审批立项，资金不到位仍可领取施工许可证，不按合同及时拨付工程款以致拖欠工程款，也没有受到法律的有效约束，为一些不法开发商和不具备资金支付能力的业主大开方便之门。
第三，随意更改和提高工程项目的建设规模和建设标准。一些领导形象工程，领导一句话，说改就改，工程的建设规模扩大，标准提高，工程投资却不增加，怎能不超支，怎能不拖欠工程款。
第四，施工单位盲目承揽，垫资施工。当前，建筑市场僧多粥少，竞争十分激烈，有些单位迫于生计，饥不择食，为了揽到工程，不得不违心地答应业主提出的垫资施工等苛刻要求，最终造成先垫后欠的后果。有的施工单位对业主了解不够，对业主的实力和资金到位情况一无所知，盲目承揽，盲目垫资，结果越垫越多，越陷越深，进退两难，造成长期拖欠。
第五，工程建设不进行招投标，随意确定施工队伍。施工单位技术力量差，施工人员素质低，不能按时、按质、按量完成建设任务。造成建设单位拒付工程款，形成工程款拖欠。
第六，无合同施工。有的工程项目为了抢时间或为了省事，没有签订合同就开工建设，遇到问题相互扯皮，造成工程款拖欠。
第七，恶意拖欠。有的建设单位信用意识淡薄，受到“拖欠有利，拖欠出效益” 等利益驱动，故意拖欠工程款。
（二） 建设单位拖欠工程款问题的客观因素
第一，工程建设资金不到位或不足额到位，造成项目工程先天性资金不足。据统计，由于资金不足导致工程款拖欠的工程约占整个工程款拖欠的70％以上。
第二，建筑市场物价波动太大。在当今市场经济中，市场物价是千变万化的，建筑材料价格的变动直接影响到工程项目的投资，价格上涨就会突破预算，突破预算的资金不落实就会拖欠。所以说，建筑材料价格上涨也是工程款拖欠的主要原因之一。
第三，其他客观因素引起的超预算。如：对隐蔽工程的工程量估算不足、在建设中遇到不可预测的自然灾害袭击等。
四、 解决建设单位工程款拖欠问题的对策
（一） 政府方面
政府部门要发挥管理、监督、服务的职能，努力为企业创造良好的竞争环境，使建筑市场更加公平规范有序地运行。政府部门在在解决拖欠工程款问题上，只有树立执法意识，端正执法态度，提高执法水平，加大执法力度，才能做到严格执法、公正执法，才能使工程款支付的各相关环节在法制轨道上运行，才能推动拖欠工程款问题的进一步解决。
首先，政府有关部门要严格资金和项目审批。各级建设行政主管部门应对建设单位上报的项目进行严格审查，尤其是投资能力的审查，严格执行先落实资金，后上项目的原则，严格审查上报项目的资金落实情况。资金不落实不审批，对抽逃资金的要追究法律责任，审批后增加概算扩大工程规模的责令补充资金或停止扩大规模。因主管部门审查不详，导致不良后果的，也要追究主管部门和主办人员的行政责任。建设单位在项目报建时必须提供工程的投资规模、资金来源和当年投资额以及后续来源的证明材料，方可办理项目报建手续和建设施工许可证的审批。
其次，按照政企分开的原则，构建市场主体，防止出现政府部门既是“运动员”又是“裁判员”的现象。按照《建筑法》的规定组建项目法人，实行项目法人责任制，使项目建设的组织实施成为企业行为而不是政府行为。同时还应完善招标、监理等中介机构，充分发挥这些机构的作用，并明确各市场主体的责任、义务，使其在市场中处于平等的地位，受到同样的约束。
再次，政府部门应加强对建设单位工程款支付环节的监管力度，对建设单位恶意拖欠或拒付工程款的行为予以严厉的处罚和打击。此外，政府还应率先垂范，规范自身行为，树立法治形象，杜绝不顾项目资金到位情况而盲目大搞“形象工程”、“政绩工程”、“献礼工程”等不切实际的建设项目。
（二） 市场方面
第一，强化建筑行业监管机制。一是加大对工程项目到位资金的监管力度。工程项目开工前必须先落实工程资金，没有落实工程资金的不予批准立项和开工建设，金融部门和会计事务所不得为资金不落实的单位出具资金到位证明。政府工程要率先垂范，带头落实工程资金，做到按项目施工进度支付工程款。二是加大对建筑市场经营行为的监管力度。整治建筑行业内“垫资”施工，尽量避免建设方在无工程资金或工程资金不到位的情况下开工，对建筑市场中的虚假投标、明招暗定、转包、违法分包、“阴阳合同”等突出问题予以严肃查处。劳动保障部门要结合劳动保障年检，将施工企业工资支付情况作为企业信用评价的重要内容，记入企业劳动用工信用档案，对拖欠和克扣工资的用工企业定期公示。建设部门在企业资质年检时，对恶意拖欠和克扣工资的企业要按相关法律法规进行处理，对违反合同不支付和不足额支付工程款的建设单位坚决予以曝光。
第二，推行以社会化保险和担保为主要内容的企业诚信机制。要加快推进建设领域信用体系建设。研究制定建筑市场各方主体行为信用标准，把按规定兑现工程款和工资作为重要的信用要求，科学评价企业和从业人员信用状况，完善业主、建筑业企业和从业人员信用档案。要将企业和个人的信用信息和市场监管制度结合起来，建立失信惩戒机制，约束建筑市场各方主体行为。用工程担保、保险等经济手段约束建筑市场各方主体的行为，保证工程质量、安全和合同的履行，是国际上通行的做法。随着建筑经济的不断发展、为了规范建筑市场各方主体的行为，我们要建立以工程担保、保险为主要内容的工程风险管理制度，尽快建立在国际惯例中通用的付款保函制度。
第三，构建立法有力、执法严格的法律约束机制。要进一行业发展论坛步健全、完善建设领域法律法规体系，加快制定和完善与《建筑法》、《合同法》、《担保法》、《招标投标法》等相配套的有关法规、制度，规范业主和建筑业企业行为，保护建设工程项目双方合法权益。要加强执法队伍建设，切实加大建筑市场监管力度。实践中可以适当放大地方政府和人大的立法权限，使其根据本地区建筑行业及经济社会发展状况来制定相应的地方建设法规和行业规章。有助于地方形成相对更完善的法律约束机制，更好地防治工程拖欠款的发生。
第四，建立行业自律、中介规范的行业运行机制。建筑业企业，防止不正当竞争，帮助和组织企业清偿债务。工程监理单位要依法对工程质量、工期、资金使用等实施监督，依据监理情况做出公正评判。
第五，建立健全工程付款担保制，工程担保制是为了保障工程按时完成，由建设单位与施工单位以及承担担保的第三方签订的担保合同，以保护各方的合法权益。工程担保可分为投标担保、履约担保、分包担保、付款担保等。其中工程付款担保是保障建设单位按时付款的一种工程担保形式，建立工程付款担保制度，签订工程付款担保合同的目的是预防和杜绝工程款拖欠问题的出现，维护施工企业的合法权益。
